日前，住建部和国家发展改革委联合发出《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿），这是继2017年底发布首次征求意见稿之后的第二次征求意见（以下简称征求意见稿）。此稿规定基于初步设计（概算）发包，符合上位法及国家基本建设程序规定等，比第一稿基于可研、方案发包更合法合规，更客观规范，值得点赞。

近年来，也许是受工业领域EPC/DB的影响，“房屋建筑工程总承包”走入误区。事实上，国际上房屋建筑较少用这种发包模式，因此对“一带一路”、“走出去”并无实际意义。建议正本清源，慎终如始，借此次征求意见之际，正确区分全过程工程咨询与工程总承包，制订《招标图技术设计文件编制深度规定》，并在此基础上，重新定义“房屋建筑工程总承包”的概念和逻辑，推出适应房屋建筑特点的工程总承包制度政策。

房屋建筑不适合推行工程总承包

中设协项目管理与工程总承包分会会长荣世立曾撰文指出，工程总承包必须具备四个“硬条件”，一是固定总价，二是单一责任主体，三是设计为主导，四是设计施工的深度融合，如此才能体现设计产生的核心价值。反观现实中不管是设计企业还是施工企业，亦或是很多的“联合体”，从事房屋建筑的工程总承包，均不能满足以上四点要求。另外，研究FIDIC之银皮书（EPC）、橘皮书（DB）发现，EPC/DB适用于以工艺为设计核心的工业项目，如火电厂、年产1000万吨腈纶、年产500万吨炼化项目等，并不适合用于房屋建筑项目。

国际上，有些国家的部分房屋建筑项目，也有采用设计-施工总承包模式。但一是项目多系标准化、简单不复杂的项目，如美国大量的木结构房屋；二是合同价格为“成本+酬金”计价方式，如IPD建造模式（甲方、设计方、施工方在设计、采购、施工、管理等方面的高度融合），但这需要高度的法治和诚信做基础，并不适合于现阶段我国的国情。而且，国际EPC/DB模式下投资业主方一般无须委托设计顾问方，但是，为了加强投资和项目管控，我国实行的工程总承包的甲方，均聘请、委托了项目管理、咨询甚至设计方，形成画蛇添足、非驴非马的畸形项目管理模式。

发包图的深度要明确

征求意见稿中提出的发包阶段是：企业投资项目在核准或备案后，政府投资项目原则上在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。在哪个阶段发包影响到工程报价的可靠性。现行《建筑工程设计文件编制深度规定》等制度法规将设计阶段划分为：项目可研（含估算）、方案设计、初步设计（含概算）、施工图设计（含预算）、专项设计（如幕墙、基坑与边坡支护、建筑智能化）等阶段。事实上施工招标这一阶段的工程设计定义文件应包括：招标图技术设计+技术规格书（含材料品牌范围）+工程量清单+招标文件。因为只有具备了这样的深度，报价才具有可比性。建议修订现行《建筑工程设计文件编制深度规定》，增加“招标图技术设计”阶段，或专门制订《招标图技术设计文件编制深度规定》，作为工程总承包发包的基础。也需要尽快提升以建筑师为代表的广大设计、造价、项目管理人员的综合素质以及设计咨询单位对技术、经济、材料、管理等的统合能力。此外，施工图的深度对应国际上的技术设计（DD），均是由设计方完成，并不是由施工方完成的，而施工方完成的施工详图或叫施工深化设计图或加工图，在国际上称作WD或SD，在我国多年来也是如此，模式基本一致。

但事实上，根据房屋建筑工程的建造逻辑和建筑市场交易规则，房屋建筑工程总承包要实现固定总价、竞争报价，设计深度就必须达到“招标图技术设计”（即扩大初步设计或现行施工图）的深度。而基于初步设计（概算）发包，由于设计深度未达到“招标图”深度，可计价性、可招标性均不足，使得招标方难以编制招标工程量清单，投标方也无法做出靠谱的报价。

费率招标应废止

征求意见稿中提出的合同价格形式是“建设单位和工程总承包单位依据住房和城乡建设主管部门制定的工程总承包项目计价规则，在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。”经调研，在房建和市政领域推行工程总承包两年来，各地区基于可研、方案的发包方式，都是原建设部在2000年早已明文禁止的“费率招标”，即报价是在总投资估算额的基础上下浮几个百分点这种简单、粗略的方式，而非以市场价和企业的能力来比价，或以抬高费率再降基点，或者在过程中不断追加工程量和投资，事实上形成了一种“后计价”模式，既不科学也不合理，完全没有体现工程总承包“固定总价”控制投资总额的既定目标。据多地实际工程测算，在这种费率下浮模式下，业主方工程造价将增加20%左右甚至更高，定量定价、工程结算难，扯皮严重，延误工期，过度设计和设计浪费严重，投资方有“项目失控”的普遍现象。为此某自贸区已果断“叫停”这种工程发包模式。

着力发展全过程工程咨询

与工业设计企业的改革发展道路完全不同，建筑设计企业唯有发展全过程工程咨询、建筑师负责制、建筑设计事务所等，才是市场化、国际化的正确道路。但是，过去两年来，设计企业与施工企业以联合体或转、分包模式，做了一些房建工程总承包，设计企业热衷于承揽“费率下浮”式工程总承包项目，目的是拿到“工程总承包”合同后，将施工予以分包（实为转包），拿“几个点”的巨额“管理费”，并未体现出设计主导、“设计、施工深度融合”的初衷，显然偏离了智力服务这一主业定位，已影响到设计咨询行业的健康发展。据此，征求意见稿引导建筑设计企业重点发展智力服务型的设计咨询业务，促使设计企业、施工总承包企业“尘归尘，土归土”协调发展，有助于引导设计咨询企业聚焦全过程工程咨询，转型发展业主方工程控制与管理顾问，携手施工承包企业共同“走出去”，这无疑是正确的，也完全与国际接轨。